在实务中，常常会有人问为什么实际施工人会要求发包方支付工程欠款，往往有很多人不理解这件事情。因此，笔者在这里简要地解释。

一、合同相对性的内涵

合同相对性即合同效力的相对性，是指合同关系只能发生在特定主体之间，只对特定主体发生约束力，即其只能约束合同当事人，合同外的第三人既不享有合同上的权利也不承担合同上的义务。只有合同当事人才能基于合同相互提出请求或者提起诉讼，合同关系外的第三人不能依据合同向合同当事人提出请求或者提起诉讼，合同当事人也不能依据合同对合同关系外的第三人提出请求或者提起诉讼。

2004年出台的《最高人民法院关于审理建公司设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“解释（一）”）的第二十六条第一款规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理”，第二款规定：“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程款的范围内对实际施工人承担责任。”    

从该两款规定可以看出，实际施工人提起诉讼主张工程款以不突破合同相对性为法律适用的基本原则，以突破合同相对性为特别规定。该特别规定意在保护农民工等实际施工人的合法权益。

二、实际施工人的内涵

上述司法解释规定里使用了“实际施工人”概念。“实际施工人”可能是自然人、超资质等级施工的建筑施工企业、超资质许可施工范围从事工程基础或结构建设的劳务分包企业等。另外“实际施工人”也出现于《解释一》第一、四、二十五，“实际施工人”旨在描述无效施工合同中实际承揽工程的低于法定资质的施工企业、非法人单位、农民工个人等，包括借用建筑企业的名义或者资质证书承接建设工程的承包人、非法转包中接受建设工程工程转包的承包人、违法分包中接受建设工程分包的分包人等情形。实际施工人出现的前提要件是建设施工合同存在非法转包、违法分包及借用有施工资质的企业名义承揽建设工程等无效情形。

三、解释（一）的局限和解释（二）的出台

解释（一）第二十六条为实际施工人创设对发包人的请求权，一方面切实保护了广大农民工主体的权益，也对建筑市场催生了一定的负面效应，主要体现在不少市场主体误读了解释（一）第二十六条的立法原意，将保护农民工权益等同于保护实际施工人的利益，将创设的请求权等同于一般的工程款请求权，将实际施工人等同于建设工程合法的承包人。

2015年12月24日，最高人民法院民事审判第一庭庭长程新文在第八次全国法院民事商事审判工作会议《关于当前民事审判工作中的若干具体问题》中指出，“对于建设工程司法解释第二十六条规定，目前实践中执行得比较混乱，我特别强调一下，要根据该条第一款规定严守合同相对性原则，不能随意扩大该条第二款规定的适用范围，只有在欠付劳务分包工程款导致无法支付劳务分包关系中农民工工资时，才可以要求发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，不能随意扩大发包人责任范围。”尽管人民法院不断反思、调整司法政策，但实践中依然有很多“跳开前手领取工程款”的情况。

2019年1月3日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》中明确了转包、违法分包关系衍生的实际施工人和挂靠关系衍生的实际施工人对发包人的请求权基础是不同的以及明确了法院应当查明发包人与承包人之间的债务关系。

综上所述，解释（一）第二十六条的立法目的是保护建设工程中的农民工等弱势群体和平衡各方当事人之间的利益，促进建设工程领域的有序发展。在实践中，该条法规也发挥了重要的作用。